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贾康
贾康
财政部财经研究所贾康教授在第三届全国虚拟经济研讨会上的发言 
(2004年10月11日,根据录音材料整理,未经本人审阅)


  虽然我国的国债余额占 GDP 的比重不断上升,但显然是在安全区间内。前几年,我记得,包括朱鎔基总理在回答记者们提问的场合,都反复强调过从这个指标来看没有问题,我们远远低于欧盟 60%的控制线,在中国还没有达到 20%。但是从另外一个角度看,如果我们不仅仅只观察名义指标,而且要具体地来分析实际公共部门债务的时候,就必须把国债指标后面与国债等价的一系列公共部门负债纳入我们的眼界。这里面的项目实际上大家都可以在现实生活中观察到,比如说在我们地方政府层次上广泛存在的欠发工资问题,欠发的教师工资,公务人员的工资等,这是实实在在的政府系统的负债。另外,我们有为数巨大的国有银行的不良资产,有的国有企业也可能存在为数巨大的所谓潜亏(在账面上看不出来的亏损,但实际上存在的亏损),还有我们的粮食企业的挂帐,几百亿的挂帐累计在一起,是以千亿来计的规模,还有我们的政策性银行,实际上也在不断地发行一些金融债和他们实际借的债务。另外,很多研究者也提到了,在我们的公共部门体系,它的债务关系上可能还有一个非常重要的部分就是或有债务问题。 
  中国的社会保障体系从一个比较长的时间段来观察,这种或有债务的数量还相当巨大。一旦进入市场经济的新阶段,按照社会统筹的社保体系运转起来,就出现了所谓养老金个人账户巨额空账等等问题。所有这些因素放在一起,当然就引起了人们的广泛关注。这里面提到的有些要素实际上形成了整个公共部门资金运行的压力,比如说我前面提到的欠发工资,这是实打实的,必须要兑现的,而且要尽快兑现的 , 要解决的公共债务。有一些还要根据其他一些变动因素来观察它到底对我们形成多大的压力,比如养老金个人空账。如果我们在今后几十年的时间段里面,人口老龄化的过程中能够有效地、合理地改造我们的社会保障体系,提高我们的统筹层次,提高社保资金积累部分的供给功能,在全社会统一市场这样一个范围内调动资金,能够有效的处理好社保体系里面各个变量之间的合理关系。那么这种或有债务,因为它是也可能发生,也可能不发生,它实际的压力可能得到一定的控制和降低,不论是非常既定的压力还是可能变动不羁的,要根据各个变量的实际情况来考虑这些压力,都必须纳入公共风险、我国国民经济安全这个眼界来作通盘的分析把握。这是一个基本的认识。 
  今天由于时间关系,我不想就前面提到的这么多因素展开分析,但是我想提到另外一个。现在我认为非常有必要引起各方面进一步重视、加强调查研究和寻求对策的问题是,地方政府的债务问题。地方政府的债务应该包括在我前面所说的中国广义实际公共部门负债的内容之内。这个问题就像在前面所说的,在我们国家现行预算法的框架下,从规则来看应该是不存在的。因为预算法明确规定地方政府不能举债,不能安排赤字,但是实际上地方政府存在大量的负债。我们的地方政府现在按照行政体系是四级,从省到地市,到县,到乡镇,每一级地方政府都有数量可观的负债。一般看来,在省级和地市级的地方政府负债,很多是联系于他们要作的一些大事情,所谓项目。比较多的负债形式是由政府以公司债、项目债的形式举借资金。我们很多经济增长强硬的地区,地方政府也在土地的交易过程中引入了很多相关的这种公司债的操作。它把土地的批注收入还有公司债的收入捆在一起来作开发,应该说对于经济和社会发展是起到了一定的作用,在某些地区经济的强硬增长中还起到了非常重要的作用,但毕竟它是一种不规范的形式。但是,如果作客观的评价,比较高的地方政府层的这种债务,管理上的规范程度相对较高,它毕竟有一些大的规则,毕竟有一些相对而言说得过去的财务制度。而地方政府靠近基层的两级——县和乡镇这两级,举债的形式就更加五花八门,而实际管理和控制可以说是极不规范的。 
  从总的数量来看,如果把县乡两级债务合在一起,只能作一些非常粗线条的换算,财政系统在 2000 年的时候曾经有这样的一个说法,县乡两级的负债当时已经是在 3700 亿元左右。几年过去了,我们通过一些调查分析,保守地估计,如果把县乡两级负债合在一起,现在全国应该是在万亿元之上了。光是乡镇和我们政权体系在基层的末梢——村一级,通过一些推算 , 在省级范围内作一些初步的估计,负债合在一起至少也在七八千亿的规模。我可以举两个省的例子,一个是四川。同志们作了这样一些基本情况的调研和换算工作,认为四川省的乡镇和村两级的负债应该是在六百到七百亿的数量级上。另一个是安徽,调查后也认为安徽乡村两级的负债至少也在三百到四百亿。仅仅是两个省加在一起已经是千亿以上了。我们国家有这样三十个出头的省级区域,加在一起进行保守估计,说七八千亿是不为过的。还有一些人认为,这个数字还明显偏低。不论是七八千亿还是一万多亿,总体来说,是一个我们不能忽视的实际公共部门负债的组成部分。而且要特别强调的是,在这个实际负债的形成过程中,乡村两级的债务是极不规范的。当然这个负债的来由有一系列的现实压力。这些年我们政府体系的事权不断地压向基层,而财权的重心是,不但没有往下移反而在往上移。财权重心的上移与事权重心的下移,这两项悖离加剧了基层政权体系运转中财力收支的矛盾。在收支缺口巨大,而很多事情不能不做,不作就一票否决所有的政绩的情况下,基层官员、管理者就势必要想方设法通过各种方式挖东墙补西墙,举借债务等等方式来做他们要做的一些事情。在这种压力下,他不得不去通过各种各样五花八门的方式举债,现在可以在基层越来越多地观察到高利贷举借现象。另外一个方面,也不排除在基层当事人的实际行为里面有自己自身私利的驱动。因为在实际运行过程中,很多当事者发现,举借高利贷可以用以后不断在自己手上过手的专款、可用资金等等,借新债还旧债,滚动着来形成这样一个债权债务关系。而在归还高利贷到发债人的手上时,这个发债人可以跟自己形成千丝万缕的联系,暗中的联系甚至是非常直接的非常密切的联系。更有甚者,在调查中发现有的高利贷的举借者就是我们基层的管理者自己,他自己操纵自己的钱和亲友的钱借给公家,以高利贷的形式来做这种事情,还高利贷时,自己和自己的利益集团在里面就可以得到一笔可观的好处。这些事情从侧面说明,我们现在基层政府的债务关系是不规则和紊乱的。我们不能简单地去指责这里面的利益怎样怎样,因为所有现实生活中的人他必然有一种利益关系对他的制约,对他的激励。 
  我们现在要讨论的是从制度层面上怎么观察这个问题,怎么样考虑今后进一步的事态进展。从积极的角度能采取什么措施,把不合理的东西尽量减少,把合理的东西提升。所以我想就这个情况再往下谈的是,如果从我们国家控制公共风险经济安全的角度来考虑,可以积极的提出一些什么对策建议。黑格尔说,凡是存在的就是合理的。地方政府的大量举借债务有他的必然性,有他不可避免的所谓合理因素。虽然现在预算法名义上说,不允许地方政府举债,但是多年以来浅规则已经到处盛行,而且这种浅规则他在盛行的过程中,他的具体的形式是非常不规范的。我们现在如果简单地采取有些同志坚持的态度,就是按照预算法严格执行不允许地方政府举债。这样能不能解决问题?我个人的回答是不可能。你如果现在就直接援引我国现行的预算法,说不允许地方政府举债,就以为可以解决目前地方政府债务满天飞的问题,这是一种鸵鸟政策,以为把自己脑袋扎在沙堆视而不见问题就解决了。在我们国家经济社会转型的过程中,大量的变动因素综合在一起造成了地方各级政府不得不举借债务,不举借债务他的运行就不能连续下去。在这里面又搀杂着很多复杂的因素,包括前面提到的关于个人私利的驱动因素等等。那么在这里,积极地考虑问题,我觉得应该援引中国大禹治水的古老智慧——堵不如疏。应该考虑怎么样在发展的过程中,在制度变革的过程中合理的走出一条使各个方面可以接受,公共风险可以得到适当控制的这样一条道路。 
  从我个人研究角度,这条道路需要考虑在规则方面创造一些条件,作出适当的调整变动。我们的预算法需要作出修正,而在调整预算法的下一步工作中,我认为应该在规则上开前门 , 应该考虑在什么样的制约条件下允许地方政府举债。我们财政体制的基本框架非常清晰,是要建立与社会主义市场经济新体制相适应的分税分级体制。那么分级的财政在地方层级上,他其中应有之义就是一级政权也有一级事权,他的职责,一级财权一级税级,还有一级现代意义的预算,那么后面还应有一级规范的举债权,这是他的内在逻辑。具体怎么做,当然要考虑我们国家地方政府四个层级太多,有没有可能逐渐地通过改革试验寻找一个减少地方政府层级的路子。比如通过现在的省管县,通过县管乡村的试验,逐渐把乡镇虚化为县级政府的派出机构。也可以考虑条件成熟以后,把地市这一级从现在的实体五套班子集权的政权,回归到过去行政公署这种省级派出机构的位置。那么实体的地方层级,地方财政分税的安排,就要在省和县或县市或者说县市评级的这两级上来安排。同时,减少层级之后,省以下的这两级都应该使他们有完整的分级财政的权限,包括举债权。这是所谓开前门。后门呢,也可能是做一些变通处理的特殊情况。需要设一个后门,但一般情况下,这个后门应该是关闭的。你要想开后门,应该有一个规范的程序。有什么特殊因素需要走一些后门,那么就要通过特殊程序办理,特事特办,急事急办。一般情况下,后门应该是关闭的。另外要把围墙修好,其他各种各样五花八门不规范的渠道,应该对它做禁止的处理。我们的实际情况是堂而皇之的有一个前门,后门大开,围墙拆光,这是我们现在地方债的实情。如果以为继续援引预算法的一句话就能够控制这方面的公共风险,我认为这是一种鸵鸟政策。但是这个问题相当复杂,点到为止,向各位做个汇报,也是想在此立一个靶子,请在座的各位来批评指正。我就说这些,谢谢大家。


南开大学虚拟经济与管理研究中心
2004年10月
 
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